Global Compact Untuk Migration: celah dalam kesatuan perwakilan UE





Hari ini, Compact Global PBB untuk Migrasi yang Aman, Tertib, dan Reguler dimaksudkan untuk disetujui oleh konferensi antar pemerintah di Marrakesh dengan tujuan untuk diadopsi pada 19 Desember 2018 sebagai Resolusi Majelis Umum PBB di New York. Perdebatan tentang adopsi Global Compact for Migration telah tercemar secara politis. Sejak akhir Oktober 2018 dan penarikan Austria, sebuah Negara Anggota yang sampai saat itu memberikan kontribusi positif bagi negosiasi Global Compact melalui Presidensi Dewan, tidak ada minggu berlalu tanpa pengumuman baru dari Negara Anggota UE yang menarik atau meragukan dukungannya untuk Global Compact for Migration. Yang samar-samar tentang kurangnya dukungan yang datang dari Negara-negara Anggota UE bertentangan dengan posisi bersama (yang seharusnya) disajikan oleh delegasi Uni selama proses negosiasi. Keretakan dalam kesatuan perwakilan UE di kancah internasional menimbulkan pertanyaan mengenai peran UE dalam negosiasi Global Compact dan konsekuensi bagi Negara-negara Anggotanya sehubungan dengan prinsip kerja sama yang tulus.



Peran UE dalam negosiasi Global Compact for Migration



Proses akhirnya mengarah pada adopsi Global Compact dimulai pada September 2016 dengan Deklarasi New York di mana 193 Kepala Negara dan Pemerintah mengakui perlunya mengembangkan kerja sama internasional tentang migrasi.



Di sepanjang rancangannya yang berbeda (Zero Draft pada 5 Februari 2018, Zero Draft Plus pada 5 Maret 2018 dan Final Draft pada 11 Juli 2018), kata-kata Global Compact mengenai sifat hukumnya tetap konsisten. Global Compact dimaksudkan untuk menyajikan "kerangka kerja kooperatif yang tidak mengikat secara hukum yang dibangun berdasarkan komitmen yang disepakati oleh Negara-negara Anggota dalam Deklarasi Pengungsi dan Migran New York." (Penekanan ditambahkan, poin 5,6, dan 7 dari Zero Draft, Zero Draft Plus dan Final Draft masing-masing).



Dari sisi PBB, negosiasi Global Compact dimaksudkan untuk menjadi seinklusif mungkin dengan partisipasi semua Anggota Negara, semua anggota badan khusus yang memiliki status pengamat dengan Majelis Umum, organisasi antar pemerintah dan entitas lain yang telah menerima undangan berdiri. UE, sebagai kelompok regional, diberi status berdiri untuk berpartisipasi dalam negosiasi dan kesimpulan dari Global Compact.

Dari perspektif UE, mengingat fakta bahwa Global Compact for Migration adalah instrumen internasional yang tidak mengikat secara hukum, prosedur untuk negosiasi dan penutupan perjanjian internasional yang diabadikan dalam Pasal 218 TFEU tidak berlaku (C-233/02 France v. Commission , paragraf 40). UE berpartisipasi dalam negosiasi Global Compact melalui pengiriman pernyataan delegasi Uni. Menurut Komisi Eropa, pernyataan delegasi Uni adalah "pernyataan terkoordinasi Uni Eropa" yang merupakan "pendekatan Uni Eropa terpadu". Namun pendekatan Uni Eropa yang bersatu itu harus diberi nuansa mengingat bahwa, sejak Maret 2018, Hongaria telah mengusulkan pendekatan yang sangat berbeda daripada yang dipertahankan oleh delegasi Uni. Lebih jauh lagi, pengecualian Hongaria dari pernyataan terkoordinasi UE dapat dilihat dari pernyataan delegasi Uni sendiri yang menyebutkan "atas nama 27 Negara Anggota".



(Kurangnya) posisi bersama



Fakta bahwa Global Compact adalah instrumen internasional yang tidak mengikat secara hukum tidak berarti bahwa prinsip-prinsip konferensi, keseimbangan kelembagaan atau kerja sama yang tulus tidak harus dihormati. Dalam kasus Dewan C-660/13 v. Komisi MoU Swiss, Pengadilan menemukan bahwa Komisi membutuhkan Keputusan Dewan yang mengizinkannya untuk menandatangani teks yang dinegosiasikan dari instrumen yang tidak mengikat sebelum dapat menyetujui atas nama Perhimpunan. Dalam konteks negosiasi Global Compact for Migration, Komisi sebenarnya mengandalkan kasus ini untuk membenarkan usulannya untuk Keputusan Dewan (sejak ditarik) yang mengizinkannya untuk menandatangani Global Compact di Marrakesh atas nama Serikat.



Namun, berlawanan dengan kasus Dewan v. Komisi, Komisi di sini tampaknya tidak memiliki mandat negosiasi yang jelas dari Dewan. Di Dewan v. Komisi, ada beberapa Kesimpulan Dewan yang diadopsi pada 2012 yang mengesahkan dimulainya negosiasi antara Konfederasi Swiss dan Uni Eropa di mana isi negosiasi serta penetapan Komisi Eropa sebagai negosiator ditetapkan. Komisi Eropa kemudian mempertimbangkan bahwa karena teks yang dinegosiasikan memiliki isi yang sama dengan mandat yang dinegosiasikan, maka teks tersebut dapat menandatangani teks yang dinegosiasikan berdasarkan Pasal 17 (1) TFEU (para.35). Namun, Pengadilan tidak setuju dan berpendapat bahwa baik Pasal 17 (1) TEU maupun mandat negosiasi yang ditemukan di Dewan Kesimpulan tidak cukup sebagai dasar untuk memberi wewenang kepada Komisi untuk menandatangani teks yang dinegosiasikan tanpa Keputusan Dewan tentang masalah tersebut.


Dalam hal negosiasi Global Compact for Migration, sebenarnya tidak ada Keputusan Dewan yang mengesahkan dimulainya negosiasi. Untuk membenarkan posisi negosiasi atas nama Uni, Komisi Eropa bergantung pada dua dokumen: Kesimpulan Dewan Eropa tentang Migrasi dari Oktober 2016 dan Konsensus Eropa tentang Pembangunan dari 2017. Dalam Kesimpulan Dewan Eropa tentang Migrasi, itu hanyalah menyebutkan bahwa Dewan Eropa menyambut baik Deklarasi New York. Dalam Konsensus Eropa tentang Pembangunan, dinyatakan bahwa UE dan Negara-negara Anggotanya akan secara aktif mendukung penjabaran dari Global Compact PBB tentang Migrasi dan Pengungsi. Walaupun kedua dokumen tersebut dapat dianggap sebagai indikasi bahwa ada kemauan dari Dewan Eropa untuk memiliki posisi bersama dalam negosiasi Global Compacts untuk Migrasi dan Pengungsi, tidak ada dalam dokumen yang mengidentifikasi Komisi Eropa sebagai negosiator atas nama Perhimpunan dan Negara-Negara Anggotanya juga tidak mengindikasikan isi dari posisi bersama tersebut. Dengan tidak adanya dokumen resmi yang membuktikan posisi bersama Uni Eropa dan Negara-negara Anggotanya, orang mungkin bertanya-tanya apakah Negara-negara Anggota wajib berpantang untuk tidak bertentangan dengan pernyataan delegasi Uni.



Titik berangkatnya prinsip kerja sama yang tulus
Dari PFOScase, tampaknya prinsip kerja sama yang tulus di mana Negara-negara Anggota harus mendukung posisi yang diungkapkan oleh UE atau, paling tidak, tidak membantahnya mulai dari saat ada posisi bersama yang sudah mapan (para. 89). Dalam PFOScase, Swedia telah mengajukan proposal untuk mencantumkan PFOS dalam Lampiran A dari Konvensi Stockholm sementara proposal Komisi untuk Keputusan Dewan yang memberi wewenang kepada Komisi untuk menyerahkan atas nama Perhimpunan dan Negara-negara Anggotanya daftar bahan kimia yang akan ditambahkan dalam Lampiran Konvensi Stockholm tidak termasuk PFOS dalam daftar. Pertama, Mahkamah mengingat bahwa prinsip kerja sama yang tulus mengalir dari persyaratan persatuan dalam perwakilan internasional Perhimpunan (para.73). Kemudian Pengadilan mengingatkan bahwa pengajuan oleh Komisi proposal Dewan untuk otorisasi untuk memulai negosiasi perjanjian multilateral merupakan titik tolak untuk tindakan bersama meskipun proposal belum diadopsi oleh Dewan (paragraf 74) . Pengadilan menambahkan bahwa pembentukan posisi bersama melalui Keputusan Dewan bukanlah prasyarat untuk keberadaannya selama "isi posisi itu dapat ditetapkan dengan standar hukum yang disyaratkan" (para.77). Dalam kasus PFOS, Pengadilan menemukan bahwa fakta bahwa kesimpulan Dewan dan risalah rapat Dewan Kerja Dewan tentang Isu-isu Lingkungan Internasional adalah bukti yang cukup dari posisi bersama yang mapan yang harus didukung oleh Negara-negara Anggota atau, setidaknya, tidak melakukan kontradiksi. (para.89). Mengacu pada "standar hukum yang disyaratkan", Pengadilan merujuk kasus lain dimana Dewan dan Komisi telah menyimpulkan pengaturan pengaturan prosedur koordinasi antara Komisi dan Negara-negara Anggota untuk memutuskan pelaksanaan tanggung jawab atau pernyataan dalam konteks Organisasi Pangan dan Pertanian PBB ('FAO').

Dalam konteks proses penyusunan Global Compact for Migration, seseorang dapat mempertimbangkan Pengaturan Umum untuk Pernyataan Uni Eropa dalam organisasi multilateral sebagai standar hukum yang diperlukan yang relevan. Dalam Pengaturan Umum, poin 2 menunjukkan bahwa “[G] menghidupkan sensitivitas representasi dan harapan potensial dari pihak ketiga, adalah penting bahwa, sesuai dengan praktik saat ini, persiapan pernyataan yang berkaitan dengan bidang sensitif dari kompetensi Uni Eropa dan Negara-negara Anggotanya harus tetap internal dan konsensual. ”(penekanan ditambahkan). Oleh karena itu, sementara kebutuhan untuk Keputusan Dewan tidak diperlukan, ada kebutuhan untuk melakukan diskusi internal dan konsensus tentang posisi bersama. Mempertimbangkan fakta bahwa koordinasi internal untuk menetapkan posisi bersama dilakukan secara tertutup, tidak mungkin untuk memastikan apakah koordinasi internal pada Global Compact for Migration benar-benar terjadi.



Kesimpulan



Meskipun mungkin ada koordinasi internal dan posisi bersama yang disepakati, kurangnya bukti tentang hal itu menjadi masalah ketika Negara-negara Anggota mulai mengungkapkan pendapat yang bertentangan dengan posisi Serikat. Ketidaknyamanan Komisi Eropa yang dihadapi oleh Negara-negara Anggota yang memberontak dapat dirasakan melalui waktu pengajuan proposal untuk Keputusan Dewan yang mengizinkannya menandatangani Global Compact for Migration atas nama Serikat. Komisi Eropa mengadopsi proposal-proposal itu pada Maret 2018 sedangkan Draf Final Global Compact for Migration hanya disetujui pada Juli 2018. Karena kurangnya bukti posisi bersama yang disepakati, sulit bagi Komisi Eropa untuk memastikan bahwa Negara-negara Anggota menghormati kewajiban mereka berdasarkan prinsip kerja sama yang tulus. Namun, harus ada minat yang kuat bagi Komisi Eropa untuk menghindari celah dalam kesatuan perwakilan karena pada akhirnya mengurangi kredibilitas Uni Eropa sebagai aktor global. Mengingat semakin relevannya instrumen-instrumen internasional yang tidak mengikat, kecil kemungkinan retakan dalam kesatuan representasi akan tetap anekdotal terhadap persetujuan Global Compact. Oleh karena itu saatnya untuk berpikir tentang kerangka hukum yang jelas untuk negosiasi dan penarikan instrumen internasional yang tidak mengikat.

Komentar

Postingan populer dari blog ini

Warga negara Inggris sebagai warga negara non-UE di UE setelah Brexit: menerapkan Arahan UE pada penduduk jangka panjang non-UE